政府支持和市場(chǎng)機(jī)制共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)生和發(fā)展

產(chǎn)業(yè)新城的參與者眾多，其中最核心的驅(qū)動(dòng)力來自于政府支持和市場(chǎng)機(jī)制，兩者共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)生和發(fā)展。按照這兩種力量參與程度的不同，結(jié)合產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)運(yùn)營(yíng)主體性質(zhì)的差異，我國(guó)產(chǎn)業(yè)新城可分為政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)主導(dǎo)模式和政府-市場(chǎng)協(xié)作模式(簡(jiǎn)稱為政企協(xié)作模式)。

在不同模式下，各參與主體扮演的角色會(huì)有所差別，這種差異貫穿于產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和管理等整個(gè)過程。在中國(guó)產(chǎn)業(yè)新城演進(jìn)過程中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是部分產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的初級(jí)階段，是我國(guó)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式研究中不可或缺的一部分，因此也將納入我們的研究范圍之內(nèi)。

政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式是在政府主導(dǎo)的前提下進(jìn)行，政府創(chuàng)造相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠等條件營(yíng)造園區(qū)與其他工業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過招商引資等方式將土地出讓給企業(yè)自主開發(fā)建設(shè)，按區(qū)域規(guī)劃發(fā)展集群產(chǎn)業(yè)。以北京中關(guān)村、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海張江高科技園區(qū)、天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)園為代表的產(chǎn)業(yè)新城(園區(qū))開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式均屬于政府主導(dǎo)模式。

政府主導(dǎo)模式概況

政府主導(dǎo)型開發(fā)是指在產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)過程中以政府為主導(dǎo)，由政府牽頭組織不同部門負(fù)責(zé)新城的開發(fā)、建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)和管理等工作。政府通過提供產(chǎn)業(yè)支持政策、稅收優(yōu)惠等條件，為新城營(yíng)造其他產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，同時(shí)按照區(qū)域規(guī)劃以招商引資的方式將土地出讓給相關(guān)企業(yè)進(jìn)行自主開發(fā)建設(shè)。

政府對(duì)新城開發(fā)建設(shè)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，具體體現(xiàn)為政府負(fù)責(zé)制定新城建設(shè)的總體戰(zhàn)略部署，協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)過程中的重大決策和問題，組織征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)等。目前國(guó)內(nèi)大部分的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)都以政府主導(dǎo)模式為主，其行政主體通常是管委會(huì)，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重功能，包括產(chǎn)業(yè)招商和社會(huì)事業(yè)等;開發(fā)主體通常是下設(shè)的投資開發(fā)公司，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。

政府主導(dǎo)模式下，行政化管理主要采用政府管委會(huì)管理體制，新城管委會(huì)作為一級(jí)管理政府，具有政府管理職能和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，管委會(huì)為企業(yè)入駐、發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)，如為企業(yè)提供企業(yè)設(shè)廠、工廠建設(shè)、員工招聘到企業(yè)運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的行政管理和服務(wù)，承擔(dān)一級(jí)政府的社會(huì)管理職能。

政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)具有一定優(yōu)勢(shì)，政府通過強(qiáng)有力的規(guī)劃控制和引導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的持續(xù)性規(guī)劃意圖;能夠以較低成本獲取大量土地并解決土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段的資金問題;依靠資源和權(quán)力的集中，在招商公信力、政策、稅收等方面具有一定優(yōu)勢(shì)。但是此種模式也有一定缺陷，一旦政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策導(dǎo)向方面出現(xiàn)失誤，則有可能導(dǎo)致新城新區(qū)的供給與需求不匹配，導(dǎo)致社會(huì)資源的大量浪費(fèi);政府向公共事業(yè)投入大量資金，這些投資在短期內(nèi)難以獲得收益和回報(bào)，會(huì)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān);此外，由于市場(chǎng)化程度不高，會(huì)出現(xiàn)一些效率低下、發(fā)展不均衡等問題。

政府主導(dǎo)模式的案例分析

鑒于政府主導(dǎo)的新城新區(qū)模式存在商業(yè)化不足的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府謀定思變，創(chuàng)新開發(fā)運(yùn)作模式。蘇州工業(yè)園區(qū)通過成立中新合資的商業(yè)開發(fā)機(jī)構(gòu)，在中新政府的協(xié)議之下成立開發(fā)公司，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。開發(fā)公司購(gòu)入土地，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再通過招商引資轉(zhuǎn)讓土地獲取收益。由于風(fēng)險(xiǎn)性高、不確定性大，商業(yè)化的開發(fā)公司需要平衡好商業(yè)性開發(fā)運(yùn)作和基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系，也要求當(dāng)?shù)匾辛己玫耐顿Y環(huán)境，規(guī)范透明的政策管理以及較為完善的公共服務(wù)體系。

蘇州高新區(qū)是蘇州市委、市政府于1990年開發(fā)建設(shè)，1992年成為最早一批國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。新區(qū)開發(fā)組織經(jīng)歷了三個(gè)階段：1990-1996年，高新區(qū)和行政區(qū)管理上各自為政，管委會(huì)有獨(dú)立的財(cái)稅、規(guī)劃、土地、工商管理權(quán);1996-2002年，蘇州高新于1996年上市，建立了重要的融資平臺(tái)，1999年管委會(huì)與高新集團(tuán)管理上分開，高新集團(tuán)成為積極的投資主體，土地批租向土地經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型;2002年以來，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)職能合并，成立“高新區(qū)、虎丘區(qū)”，小政府、大社會(huì)初見成效。

蘇州高新區(qū)開發(fā)組織模式的主要特點(diǎn)是：

成立了蘇州高新集團(tuán)，集團(tuán)具有投融資職能，發(fā)揮了重要的土地開發(fā)資金籌措功能，并承擔(dān)了大量土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè);

各層級(jí)的功能定位明確。蘇州市政府目標(biāo)是成為親商、服務(wù)、精簡(jiǎn)高效的政府，蘇州高新區(qū)管委會(huì)的定位是以開發(fā)建設(shè)為主、精簡(jiǎn)高效、服務(wù)型政府，蘇州高新集團(tuán)的定位是成為高新區(qū)綜合開發(fā)商，業(yè)務(wù)涵蓋房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流、環(huán)保、旅游、高科技等，其上市企業(yè)蘇州高新股份公司的定位是城市化綜合服務(wù)商。這種各司其職又相互協(xié)同的運(yùn)營(yíng)模式共同造就了蘇州高新區(qū)的繁榮，不斷吸引國(guó)際著名跨國(guó)公司以及國(guó)際知名物流公司的入駐。

政府主導(dǎo)模式是目前中國(guó)各級(jí)地方政府最常使用的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)作模式，也是中國(guó)目前產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)的主要載體，在中國(guó)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展過程中起到了積極的作用。這種模式的優(yōu)越性在于政策、財(cái)政等政府資源支持，運(yùn)營(yíng)主體比較明確，不存在責(zé)任不清的問題，可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行城市規(guī)劃;不足之處在于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，運(yùn)營(yíng)方式過于單一。此外，由于該模式很大程度上受到政府的影響，需要順應(yīng)當(dāng)?shù)卣恼邇A向，包括產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)類型，土地出讓和規(guī)劃等，企業(yè)在獲取土地資源方面才可以得到政府的支持和優(yōu)惠政策，在財(cái)政稅收、人才引進(jìn)、投融資政策等方面也才有可能獲得政府的扶持。