對于新開工的棚改項目，不得以政府購買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程

12月4日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獨家獲悉，在2019年的棚改計劃中，政府購買棚改服務(wù)模式將被取消。具體而言，對于新開工的棚改項目，不得以政府購買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程，而是要求以發(fā)行地方政府債券方式(棚改專項債)為主進(jìn)行融資。

對此，多位分析人士均表示，叫停政府購買棚改服務(wù)模式主要是為了防范隱性債務(wù)風(fēng)險。棚改新三年計劃還將繼續(xù)推進(jìn)，但棚改規(guī)模和推進(jìn)力度可能會較之前有所縮小。

防范隱性債務(wù)風(fēng)險

記者注意到，叫停政府購買棚改服務(wù)模式，已有征兆。10月25日，住建部副部長倪虹曾在北京主持召開部分省市座談會，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個城市代表參會。會議明確，政府購買棚改服務(wù)模式取消，2019年棚改以發(fā)行專項債券為主。

據(jù)了解，在此次會議上，各地總體意見主要集中在三個方面：一是棚改融資政策由政府購買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)為棚改專項債后難以實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡;二是棚改不應(yīng)列入地方政府隱性債務(wù)，棚改債務(wù)應(yīng)單列管理;三是對棚改需求大財力又極為困難的西部地區(qū)給予特殊政策和重點傾斜。

同時，政策的收緊也在持續(xù)。近期，住建部等相關(guān)部門則明確要求，對于2019年新開工的棚改項目，不得以政府購買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程。防范隱性債務(wù)風(fēng)險，被認(rèn)為是叫停政府購買棚改服務(wù)模式的主要原因。

2017年5月底，財政部印發(fā)的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(以下簡稱87號文)明確指出，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。但87號文還專門指出，“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

有東部省份的國有資產(chǎn)管理官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，87號文所指的相關(guān)規(guī)定，主要指2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》。該《意見》指出，市、縣人民政府將購買棚改服務(wù)資金逐年列入財政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實施主體支付。

聯(lián)訊證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖表示，中央文件在棚改領(lǐng)域給政府購買服務(wù)模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項目、建設(shè)支出包裝成棚改相關(guān)支出，并通過政府購買服務(wù)模式支付。由于政府購買服務(wù)支出納入地方政府預(yù)算，這實際上形成了地方財政為棚改項目兜底的局面，造成隱性債務(wù)風(fēng)險加大。

今年5月，財政部寧波專員辦的一篇文章稱，在中央“堅決遏制隱性債務(wù)增量、積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)”的要求，以及地方各級政府實施化解債務(wù)專項行動的目標(biāo)任務(wù)下，目前主要資金籌集于銀團(tuán)貸款和政府購買服務(wù)的棚戶區(qū)改造作為隱性債務(wù)的一大來源，成了地方政府重要攻堅對象。

記者注意到，今年6月26日，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法(征求意見稿)》，《辦法》被認(rèn)為主要沿襲了87號文內(nèi)容，明確列出了政府購買服務(wù)的負(fù)面清單，包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項目、融資行為等。但《辦法》并未專門提及棚改。

因此，李奇霖指出，政府購買棚改服務(wù)模式如果取消，那么其目的主要是為了防止地方財政隱形債務(wù)風(fēng)險加大。未來的項目融資，將更多依據(jù)項目本身的償債能力，采取市場化的方式進(jìn)行融資。

而據(jù)接近住建系統(tǒng)人士介紹，相關(guān)部門正在研究其它貸款方式，并將鼓勵國開行、農(nóng)發(fā)行對收益能平衡的棚改項目繼續(xù)貸款。

棚改規(guī)模有所收縮

10月8日的國務(wù)院常務(wù)會議再一次重申將繼續(xù)推進(jìn)棚改計劃。會議指出，按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計劃，督促各地加快開工進(jìn)度，確保按時完成全年棚改任務(wù)。同時，各地要嚴(yán)格評估財政承受能力，科學(xué)確定2019年度棚改任務(wù)。

所謂“新三年棚改計劃”，就是2018年-2020年將改造各類棚戶區(qū)1500萬套，其中2018年改造任務(wù)580萬套，2019年、2020年還要累計完成920萬套。

目前，相關(guān)工作進(jìn)展順利。11月中旬，住建部在其官網(wǎng)發(fā)布消息稱，截至10月底，全國棚改已開工577萬套，占年度目標(biāo)任務(wù)的99%，完成投資15000多億元。按此計算，未來兩年年均改造規(guī)模約460萬套。

多位分析人士均指出，改造目標(biāo)的降低是相關(guān)方面取消政府購買棚改模式的原因之一，但是棚改專項債資金可能難以滿足新開工項目的融資需求，因此有些地方可能需要中央財政資金的支持，否則棚改整體的開工進(jìn)度將會受到一定影響。

中信證券信用分析師呂品表示，一方面，如果叫停政府購買棚改服務(wù)模式，短時間內(nèi)可能面臨棚改整體資金不足的問題，即使通過國開行等政策性銀行發(fā)放貸款，由于收益能平衡的棚改項目相對較少，最終進(jìn)入棚改項目的資金總量也會較少;另一方面，2019年房地產(chǎn)周期繼續(xù)向下的概率較大，對于棚改主力三四線城市而言，新的庫存壓力已經(jīng)逐漸形成，地方政府繼續(xù)推動棚改的動力不足。

記者注意到，不僅是政策風(fēng)向改變，已經(jīng)有地方在重新審視以城中村改造為棚改重點的城市更新模式。

11月5日，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會公布的《深圳市城中村(舊村)總體規(guī)劃(2018-2025)》(征求意見稿)，要求各區(qū)開展以綜合整治為主，融合輔助性設(shè)施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新，并且將全市56%的城中村劃為綜合整治區(qū)，未來7年不得“拆除重建”。