中央財經(jīng)委員會:加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束正當(dāng)其時
近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?!吨笇?dǎo)意見》是落實全國金融工作會議、中央財經(jīng)委員會第一次會議、中央全面深化改革委員會第二次會議既定的把國有企業(yè)降杠桿作為重中之重部署的具體舉措,也是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)總體戰(zhàn)略的重要組成部分。
要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn),切實降低我國經(jīng)濟的債務(wù)風(fēng)險,實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,必須有針對性地下大力、出硬招,切實降低國有企業(yè)杠桿率。為此,《指導(dǎo)意見》在國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的目標(biāo)、對象范圍、效果評判、節(jié)奏、措施、組織實施及文件定位方面提出了有針對性和綜合性的要求,確保國有企業(yè)降杠桿取得實效。
長短兼顧定目標(biāo),標(biāo)本兼治評效果
在目標(biāo)上,既強調(diào)了短期必須實現(xiàn)的目標(biāo),也提出了長期要保持的目標(biāo)。黨中央、國務(wù)院提出要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn),這要求作為降杠桿重點工作的國有企業(yè)必須在2020年以前取得實效。因此,《指導(dǎo)意見》提出,全國國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率在2020年末要較2017年末下降2個百分點左右;同時,《指導(dǎo)意見》也提出了長期性目標(biāo),要求在2020年后國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率要基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。這種長短兼顧的設(shè)計不僅可短期內(nèi)推動國企降杠桿取得實效,也確保了長期內(nèi)國企杠桿率不會降后復(fù)升。
在效果評判上,既強調(diào)國有企業(yè)降杠桿的直接效果,也注重國有企業(yè)深化改革的效果。國有企業(yè)杠桿率是我國企業(yè)部門杠桿率高企的重要原因,2020年底前有效降低國有企業(yè)杠桿率是打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要組成部分,必須完成。但也應(yīng)該認(rèn)識到,國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)回報率低并存的現(xiàn)象是表象,根上還是國有企業(yè)預(yù)算軟約束所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)不完善和運營低效;《指導(dǎo)意見》對此做了精心的設(shè)計,要求國有企業(yè)通過開展混合所有制改革、增加股權(quán)融資、市場化債轉(zhuǎn)股等措施推動降杠桿,這實際上意味著“倒逼”國有企業(yè)通過上述措施轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和切實深化改革,最終建立國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束的長效機制。
全覆蓋而不一刀切,節(jié)奏快而兼有統(tǒng)籌,外力推而促內(nèi)力強
在對象范圍上,既強調(diào)全面覆蓋約束,也強調(diào)分類約束、因企約束。《指導(dǎo)意見》的約束對象范圍是全部國有企業(yè),包括中央國企和地方國企、金融企業(yè)和非金融企業(yè)以及地方政府融資平臺公司等,只要資產(chǎn)負(fù)債率高、債務(wù)風(fēng)險大,都應(yīng)按照要求降低資產(chǎn)負(fù)債率。同時,《指導(dǎo)意見》也充分考慮到了不同行業(yè)和不同企業(yè)的異質(zhì)性特征,除對金融類、郵政、鐵路總公司等企業(yè)做特殊性要求外,主要是分行業(yè)劃定資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點監(jiān)管線,以體現(xiàn)行業(yè)差異性;對發(fā)展前景好償債風(fēng)險不高但資產(chǎn)負(fù)債率較高的企業(yè),《指導(dǎo)意見》也做了安排,如提出將根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率是否超過預(yù)警線和重點監(jiān)管線作為標(biāo)準(zhǔn)的同時,綜合考慮企業(yè)流動比率、速動比率、利息保障倍數(shù)等輔助性指標(biāo)評判企業(yè)債務(wù)風(fēng)險,再確定重點關(guān)注名單和重點監(jiān)管名單,并依據(jù)名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的,就是要盡可能對高資產(chǎn)負(fù)債率、高債務(wù)風(fēng)險企業(yè)實現(xiàn)精準(zhǔn)約束,避免“一刀切”對優(yōu)質(zhì)企業(yè)形成“誤傷”。
從節(jié)奏上看,既強調(diào)積極嚴(yán)格約束,又強調(diào)統(tǒng)籌穩(wěn)妥約束。積極嚴(yán)格方面,《指導(dǎo)意見》提出了2020年前降低2個百分點左右的硬性要求,對列入重點關(guān)注名單和重點監(jiān)管名單的企業(yè)加大考核力度,對列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)又額外施加原則上不得新增金融債務(wù)等更為嚴(yán)格的約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面,《指導(dǎo)意見》提出了厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界,防止政府隱性債務(wù)過多由企業(yè)承擔(dān),同時強調(diào)了政府要多渠道增加國有企業(yè)資本,當(dāng)以破產(chǎn)方式降低國有企業(yè)杠桿率時,還要做好相關(guān)的維護社會穩(wěn)定工作,確保資產(chǎn)負(fù)債約束的節(jié)奏穩(wěn)妥有序。
從約束措施上看,既強調(diào)外部力量約束,也突出企業(yè)內(nèi)部自我約束。外部約束是硬約束,是內(nèi)部約束發(fā)揮作用的助推力。《指導(dǎo)意見》中的外部約束包括,國有資產(chǎn)管理部門要明確重點關(guān)注名單和重點監(jiān)管名單;列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時限,不得實施推高資產(chǎn)負(fù)債率的投資,金融機構(gòu)原則上不得新增債務(wù)融資,等等。在外部硬約束的“壓力”下,《指導(dǎo)意見》要求企業(yè)啟動相應(yīng)的內(nèi)部約束措施,如合理設(shè)定自身資產(chǎn)負(fù)債率水平和負(fù)債結(jié)構(gòu),加強資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理,強化對子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束,特別是要推動企業(yè)降本增效和增強內(nèi)源性資本積累能力。
組織實施體系完整,政策文件體系協(xié)調(diào)
從組織實施上看,既強調(diào)企業(yè)是落實資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體,又突出國有企業(yè)資產(chǎn)管理部門、牽頭部門、審計部門和各級人民代表大會各司其職。資產(chǎn)負(fù)債約束的終端主體是國有企業(yè)自身,因此,對落實資產(chǎn)負(fù)債約束不力的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員,《指導(dǎo)意見》提出要從嚴(yán)從重處罰。除企業(yè)外,《指導(dǎo)意見》對外部約束力量的組織實施也做了周密安排,如,國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束牽頭部門要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問責(zé);國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對履行出資人責(zé)任或管理責(zé)任的國有企業(yè)分解任務(wù)指標(biāo)、細化要求、加強指導(dǎo)和嚴(yán)格考核;審計部門對各政府部門和企業(yè)落實情況依法獨立開展審計監(jiān)督,確保資產(chǎn)負(fù)債約束落實到位;各級人民政府定期向本級人大常委會報告國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束情況。由此,《指導(dǎo)意見》形成了企業(yè)—政府—人民代表大會聯(lián)動的全方位國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束組織實施體系。
從文件定位上看,既有自身特點,又與已出臺文件協(xié)調(diào)配合?!吨笇?dǎo)意見》是專門針對國有企業(yè)降杠桿的政策措施,直接明確了降低國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時限,這是其最鮮明的特征。同時,《指導(dǎo)意見》也與已出臺的多項政策措施形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策體系,共同發(fā)揮對國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的作用,如,《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》及附件《關(guān)于市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》所提出的債轉(zhuǎn)股、兼并重組、依法破產(chǎn)等措施也是國有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的重要方式;又如,金融機構(gòu)可按照《銀行業(yè)金融機構(gòu)聯(lián)合授信管理辦法(試行)》要求對列入重點關(guān)注名單企業(yè)實施聯(lián)合授信約束;再如,“僵尸企業(yè)”多為高負(fù)債國有企業(yè),國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束與現(xiàn)有的處置“僵尸企業(yè)”工作也將實現(xiàn)有機結(jié)合等等。
降低國有企業(yè)杠桿率是降杠桿工作的重中之重。《指導(dǎo)意見》作為國有企業(yè)降杠桿的綱領(lǐng)性綜合性文件,無疑將成為推動國有企業(yè)降杠桿的實招硬招。在確保2020年前打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下,《指導(dǎo)意見》的出臺和實施正當(dāng)其時。下一步,各相關(guān)黨政部門、國有企業(yè)及金融機構(gòu)要切實按照《指導(dǎo)意見》的要求開展工作,確保國有企業(yè)降杠桿取得實效,降低宏觀債務(wù)風(fēng)險,推動資金要素配置效率提升,促進國有資本做強做優(yōu)做大,實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康和高質(zhì)量發(fā)展。
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