系列風(fēng)險管控制度初步建立 土壤污染防治法強(qiáng)調(diào)保護(hù)為先

8月31日召開的第十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，該法將于2019年1月1日起實(shí)施。相比于早在1984就通過的水污染防治法，土壤防治的全國性大法整整晚到了34年。

此次出臺的土壤污染防治法分別對土壤污染的責(zé)任主體、風(fēng)險管理制度、防治基金使用等作了規(guī)范。同時規(guī)定，污染土壤損害國家利益、社會公共利益的，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以依照環(huán)境保護(hù)法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律的規(guī)定向法院提起訴訟。

系列風(fēng)險管控制度初步建立

為改變長期以來的“九龍治土”局面，此次出臺的土壤污染防治法提出要建立土壤環(huán)境信息共享機(jī)制，各部門應(yīng)配合建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺。

“土”是一切污染物的最終受體，幾乎所有的污染物質(zhì)都會通過某種途徑進(jìn)入土壤。長期以來粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，讓污染物排放總量居高不下，不管是大氣污染還是水污染，最終都污染了土壤。我國最新的土壤污染普查顯示，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，即參與土壤調(diào)查的每100個點(diǎn)位，就有16個指標(biāo)超標(biāo)。

隨著工業(yè)、城市污染的加劇和農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)種類、數(shù)量的增加，土壤污染日益嚴(yán)重，污染面積在逐年擴(kuò)大，土壤污染已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的阻礙因素。多年來，土壤污染防治存在著政府責(zé)任普遍缺失的局面，各地政府應(yīng)該加強(qiáng)對土壤污染的綜合治理、充分發(fā)揮行政和調(diào)控職能已成為共識。

業(yè)內(nèi)專家表示，土壤污染防治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠企業(yè)或個人的力量，無力承擔(dān)起土壤污染治理的重?fù)?dān)，只有政府才是最適宜、最有能力擔(dān)此責(zé)任的。政府制定健全的相關(guān)法規(guī)作為保障，以雄厚的財政投入作為支持，既要制定戰(zhàn)略性的防治規(guī)劃，又要加強(qiáng)對民眾的環(huán)保宣傳教育，提高公民保護(hù)土壤的意識。強(qiáng)化政府自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，轉(zhuǎn)變政府的不當(dāng)作為，強(qiáng)化自身的責(zé)任意識，提高政府的決策、執(zhí)法、監(jiān)督能力，在我國目前的土壤污染防治工作中顯得尤為必要。

即將實(shí)施的土壤污染防治法首先確立了土壤污染防治政府責(zé)任制度，政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)。實(shí)行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，采取向人大報告、約談、行政處分等措施，加強(qiáng)政府問責(zé)力度;同時，強(qiáng)化部門聯(lián)動機(jī)制，環(huán)保部門對土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等其他主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理。

其次，建立了土壤污染責(zé)任人制度，“污染者擔(dān)責(zé)”是污染防治法律的主要原則。土壤污染防治法規(guī)定，一切單位和個人都有防治土壤污染的義務(wù)，并對具體的土壤污染責(zé)任主體進(jìn)行了分類規(guī)定，確定土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施。土壤污染責(zé)任人承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)。農(nóng)用地污染治理需要修復(fù)的，由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)，由此產(chǎn)生的費(fèi)用，政府有權(quán)向土壤污染責(zé)任人追償。

此外，為改變長期以來的“九龍治土”局面，此次出臺的土壤污染防治法提出要建立土壤環(huán)境信息共享機(jī)制，各部門應(yīng)配合建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺。同時建立土壤污染狀況調(diào)查、監(jiān)測制度，各部門配合每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查，組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤環(huán)境監(jiān)測站(點(diǎn))的設(shè)置。通過土壤污染監(jiān)測系統(tǒng)的建立，有效把握哪里有土壤污染、有何種污染，及時掌握土壤污染的動態(tài)變化。

在土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度方面，土壤污染防治法不僅對土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的條件、土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險評估、污染責(zé)任人變更的修復(fù)義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，還針對農(nóng)用地與建設(shè)用地兩種不同類型土地涉及的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度進(jìn)行了分別規(guī)定。

預(yù)防為主保護(hù)為先

在加大處罰力度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、保護(hù)為先，守住尚且健康的土壤，是本次立法釋放的一個重要觀念。未來如何通過法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)，并配套相關(guān)技術(shù)文件，要求企業(yè)通過加大土壤污染隱患排查以及監(jiān)測等預(yù)防措施控制新增土壤污染，是我國面臨的一個難點(diǎn)。

本次出臺的土壤污染防治法在法律責(zé)任和處罰金額上的相關(guān)規(guī)定，是各界普遍關(guān)注的重點(diǎn)。該法規(guī)定，存在違反土壤污染防治法行為的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處以罰款;拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。

土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位存在未制定、實(shí)施自行監(jiān)測方案，或者未將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門的;篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的;未按年度報告有毒有害物質(zhì)排放情況，或者未建立土壤污染隱患排查制度的;尾礦庫運(yùn)營、管理單位未按照規(guī)定采取措施防止土壤污染的;建設(shè)和運(yùn)行污水集中處理設(shè)施、固體廢物處置設(shè)施，未依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求采取措施防止土壤污染等行為的，處2萬元以上20萬元以下的罰款;造成嚴(yán)重后果的，處20萬元以上200萬元以下的罰款。

向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處50萬元以上200萬元以下的罰款，并可以將案件移送公安機(jī)關(guān)。

業(yè)內(nèi)專家表示，土壤安全是關(guān)系老百姓的“米袋子”“菜籃子”的大事，一旦產(chǎn)生污染，將對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康和整個生態(tài)系統(tǒng)都造成嚴(yán)重威脅。由于被污染土壤修復(fù)困難，短時間內(nèi)難以完成，因此，在確定賠償金額時應(yīng)充分考慮加重賠償，以應(yīng)付長時間修復(fù)帶來的成本增加問題。

在加大處罰力度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、保護(hù)為先，守住尚且健康的土壤，是本次立法釋放的一個重要觀念。參與土壤污染防治法立法的全國人大環(huán)資委副主任委員羅清泉表示，本次立法明確提出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，避免走先污染、后治理老路的原則。

為此，在把住建設(shè)用地源頭方面，土壤污染防治法提出在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時，考慮土壤污染防治的要求，合理確定用途。對列入土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的污染地塊，不得批準(zhǔn)其為住宅和公共用地。禁止在居民區(qū)和學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等單位周邊新建或者改擴(kuò)建可能造成土壤污染的建設(shè)項(xiàng)目。

中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤與固體廢物研究所副所長谷慶寶表示，近年來，工礦企業(yè)在生產(chǎn)、使用、儲存、運(yùn)輸、廢棄等各個環(huán)節(jié)涉及的有毒有害化學(xué)品種類、數(shù)量不斷增加，泄漏事故數(shù)量也急劇上升，給國家和人民群眾生命財產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境造成極大的危害。然而，我國長期缺乏對工礦企業(yè)用地土壤環(huán)境管理的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，如我國很少有企業(yè)開展發(fā)達(dá)國家已經(jīng)普及的企業(yè)自行監(jiān)測制度，從而導(dǎo)致工礦企業(yè)用地污染較為嚴(yán)重。未來如何通過法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)，并配套相關(guān)技術(shù)文件，要求企業(yè)通過加大土壤污染隱患排查以及監(jiān)測等預(yù)防措施控制新增土壤污染，是我國面臨的一個難點(diǎn)。

據(jù)悉，為加大土壤污染防控力度，廣東省環(huán)保廳日前對外通報稱，廣東計(jì)劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數(shù)、強(qiáng)化污染源頭預(yù)防、嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等一系列舉措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率達(dá)到87%左右，污染地塊安全利用率不低于90%。